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北京市加强人大预算监督推进绩效管理制度建设
作者:jxpg  发布时间:11/06/27  点击率:8188

2011年624,北京市人大常委会、市政府联合召开“加强人大预算监督工作,推进预算绩效管理制度建设”研讨会,提出市人大与市政府应密切协同,统筹推进预算监督、预算绩效制度建设,把推动政府建立健全预算绩效管理制度,转变公共财政资源的配置方式,杜绝“决策、执行和监督脱节”、“权、钱、事脱节”,作为人大加强预算监督工作的重要任务和目标。

  市人大常委会提出,要全面加强预算绩效监督,大力推进预算绩效制度建设,牢固树立“要钱须问效,用钱即问责”的理念,实现预算管理“三个转变”,即从“重分配”到“重管理”的转变、从“重项目”到“重效益”的转变、从“力争资金”到“用好资金”的转变,使绩效理念融入预算管理各个环节,实现预算编制、执行、监督、绩效管理的有机统一,进而建立以绩效结果为导向的预算管理制度。

  市人大常委会就此提出五项具体建议:

  加强组织领导,增强绩效意识,坚持整体推进:使绩效管理逐步从重点部门开展推广到所有部门开展,从财政、审计部门推进变成政府整体推进,不再仅仅局限于绩效审计和绩效评价工作,而是要把它提升到完善政府整体的预算绩效管理制度,实现财政预算编制、执行、监督和评价全过程、多环节的绩效控制。

  充分发挥人大监督作用,加强预算绩效监督:市人大今年要继续听取市政府有关部门关于预算绩效管理总体情况及大额专项资金、重点项目等绩效管理情况的汇报,组织委员、代表参与市级项目事前评估工作,对在预算绩效管理监督过程中查出问题的整改落实情况进行跟踪检查。2012年,要支持和督促政府做好预算绩效管理试点工作。

  完善规章制度,积极开展试点,将预算绩效贯穿于整个预算管理和预算监督的全过程:今年要选择几个部门或几项资金数额大、社会关注度高、涉及国计民生的重点项目,开展预算绩效管理试点工作。推动审计部门加大绩效审计在审计事项中的比重,促进绩效审计常态化,推进审计结果公告制度建设。

  强化结果应用,建立健全绩效问责机制:把预算绩效问责作为行政问责的核心。本着“谁用款、谁负责”的原则,加强对财政资金使用效果的追踪问责,强化对项目执行过程中各环节的责任追究。对在预算编制和执行过程中,由于故意或过失导致预算绩效管理未达到相关要求,以致财政资金配置和执行绩效未能达到预期目标或规定标准的部门、单位及其责任人员,实行绩效问责,可以进行质询、责令整改、通报批评、取消评先资格,违反财经法律法规的,视情节给予行政记过以至撤职处分。绩效管理结果逐步纳入人大监督程序,并依照政府信息公开条例的有关规定,通过新闻媒体对外发布。

  加大公开力度,继续深化财政改革:加快推进建立“全口径政府预算管理制度”,把政府所有收支全部纳入预算管理。各级政府财政总预算和总决算、部门预算和决算,以及政府性基金、国有资本经营、政府重大投资项目等方面的预算和决算,都要向社会公开,公开的内容要详细全面,逐步细化到“项”级科目。特别是各部门的行政经费,包括出国出境、出差、公务接待、公务用车、会议等支出,都要详细公开,让人民群众更方便地了解和监督政府工作。

  本次会议还特别邀请了全国人大预算工委、市政府有关部门负责人和市人大常委会预算监督顾问、市人大代表、区县人大常委会负责人等到会发言,就“加强人大预算监督工作,推进预算绩效管理制度建设”提出意见和建议。

本文来源:《北京日报》(记者王皓)

  市财政局副局长吴素芳:今年市卫生局、市科委试点,“十二五”期末全过程预算绩效管理推广到所有市级部门

  近年来,市财政局以“调整优化支出结构”和“抓统筹、抓管理、抓效益”为着力点,以打造“效益财政”为目标,深入推进预算绩效管理,财政管理效能、资金使用效益不断提高。各部门的绩效管理理念初步形成,绩效评价工作基本实现了全覆盖。

  下一步将紧紧围绕预算绩效管理这根主线,将绩效理念贯穿于预算编制、执行、监督等环节,构建全过程的预算绩效管理体系。预算单位在编制年度预算时要编制部门事业发展计划,同时制定绩效目标和绩效指标。今年下半年,将选择市卫生局、市科委两个部门试点预算绩效管理,今后将及时总结试点经验,并积极扩大试点范围,争取到“十二五”期末,将全过程的预算绩效管理推广到所有市级部门。

  市审计局局长李颖津:两年绩效审计查出问题金额78亿元

  2009年以来,市审计局共开展绩效审计项目64项,涉及教育、卫生、文化、资源环境、社保、政府投资等综合领域,通过审计查出损失浪费和潜在损失等方面问题金额78亿元,促成了增收节支9268万元,提出加强绩效管理的审计意见131条,被审计单位采纳82条。

  从审计揭示的问题看,集中反映在部门存量资产收益管理与预算管理缺乏统筹,部分资金、资产闲置,部分项目进展缓慢,建设资金投入未取得预期效果等方面。这些绩效管理中存在的问题,不仅反映出有关部门“重预算申报、轻预算执行”、“重资金投入,轻支出效果”的现象仍较普遍,而且也突出反映出本市财政支出绩效预算管理机制亟待建立完善。

  从明年开始,所有审计项目均要反映绩效审计内容,并初步形成绩效审计方法体系。继续扩大审计覆盖面,将未纳入试点的其他承担公共管理职能、预算资金量大、与民生关系密切的重点部门和项目纳入审计监督范围。

  在预算执行审计中,重点关注和评价部门落实市委、市政府重大决策和办实事的情况,关注重点项目和专项资金的实施效果,关注部门依法行政、依法履职的情况,关注部门贯彻落实厉行节约,降低行政成本、压缩“三公”经费的情况。

  在重大政府投资项目的跟踪审计中,突出对项目经济、社会和环境效益的绩效评价。着重揭露工程决策、程序、环境、土地、质量、资金等方面的问题,促进提高建设资金的使用效益。

  在专项资金审计中,突出评价资金分配和公共资源配置的科学性、合理性,评价项目管理情况和资金使用效果。重点关注政策措施的落实情况,注重揭示反映损失浪费、挤占挪用和资金滞留闲置等问题,评价资金投入和资产运营效果。

  在经济责任审计中,突出领导干部重大决策及履行职责的绩效评价内容。把对领导干部“问责”和对资金“问效”结合起来,评价有关责任人执行国家各项政策、提高部门行政效能和服务水平、促进国有资产保值增值、提高资金使用效益等情况。

  市人大常委会预算工作委员会主任陈京朴:人大调研发现,140亿元大额专项资金缺统筹影响使用效益;群众关心的财政项目,必要时可开预算听证会

  市人大财经委近期组织部分委员、人大代表和预算监督顾问就本市预算绩效管理情况进行调研发现,财政资金的分配使用相对分散,统筹的力度需要加强。目前市级预算设立了十几项大额专项资金,金额达140多亿元。专项资金过多,而且相对固化,支持的项目和政策也主要由部门确定,没有建立形成专项资金的设立、调整和退出机制。这种配置财政资金的方式在一定程度上肢解了预算,不利于统筹协调,集中财力办大事,保障本市宏观决策目标的落实。

  再有,部分项目资金在预算编制的管理使用上有待进一步加强。一些部门往往更关心如何要钱,重视的是对资金的占有和分配权,编制预算时较粗,缺乏年度任务目标和资金安排计划,造成许多预算资金年初不能及时到位,有的在执行过程中调整变动频繁,难以保证资金的使用效益。

  另外,一些管理使用资金的部门责任意识不强。特别是部分有资金分配权的部门,对于预算执行过程中,资金使用部门是否按照工作目标进行,执行中有何偏差,是否达到了要求和应有的效果,缺乏及时的监督管理,有只重支出进度、不重支出效果的现象等。

  市人大常委会将支持和督促市政府有关部门加快建立和完善本市预算绩效管理制度建设,组织委员、代表对预算绩效制度的实施落实情况进行跟踪监督,对一些人民群众关心的重点项目,必要时可以召开预算听证会,并建立绩效审计和绩效评价结果向社会公开的相关制度。

  市人大财经委副主任委员、中央财经大学教授李保仁:推行绩效预算“一个树立、三个强化。”

  推进绩效预算是党中央、国务院提出的事关全局的改革,对于充分发挥资金效率,促进经济社会又好又快的发展有重要意义。既然是重大的变革,就必然会遇到压力,需要做长期大量艰苦细致的工作,在统揽全局的基础上抓住主要矛盾、选好着力点。

  我认为推进绩效预算的着力点有四个,可以概括为“一个树立、三个强化”:

  树立科学的绩效理念,是经济社会有效活动的基础,是深刻的思想变革、思想革命,是取得最终效果的基础。绩效当中讲投入产出,但不是全部,因为它缺少了质量和效益的分析。要研究建立一套追踪的措施,找出问题从源头上解决,这才是最终的绩效问题。

  “三个强化”,一是强化预算绩效的指标体系,指标体系的选定应当做到科学、合理、有效,做到定量指标和定性指标相结合;二是强化政府决策的绩效评估,没有政府决策的绩效管理就不可能有财政的绩效管理。决策是实施管理的出发点、落脚点,管理是落实决策的保证,政府首先要做好科学化的决策;三是强化人大相关立法工作,要有法制做保证,由人大搞立法,改变过去部门立法,立一个能够统揽全局的法。

  市人大常委会预算监督顾问、财政部财政科研所副所长刘尚希:公开就是最有效的监督

  我们现在都在谈绩效预算、绩效管理、绩效评价,都是讲了一个绩效导向、结果导向。但这个效益究竟是经济效益、社会效益、政治效益、微观效益、宏观效益、各个部门的效益还是整体的效益,大家的理解不是一致的。从各个部门来看,少花钱多办事就是效益,但是合起来看可能就没有效益。

  不解决各方评价标准的不一致问题,绩效评价有可能走向管理失效,对人力、物力、成本造成巨大的浪费。这个问题国际上还没有完全解决,绩效评价在国外已经放弃了。

  要解决这些问题,我认为至少有三个转变:一是从权力向责任转变,当初权力都要争,以后要转变,这个钱是个责任,你拿了这个钱就有责任花好,不能各个部门都去争钱抢钱;第二个转变是从现在的内部监督转向社会公开,不公开不会有效果,公开就是最有效的监督;第三个转变是从外在职能转向自我的激励,靠制度调动财政资金使用者更大的内在积极性。

  市人大常委会预算监督顾问、全国人大常委会预算工委预决算审查室副主任何成军:重视绩效,同时要重视投入过程的控制

  要积极推动预算绩效管理与预算过程管理相结合。我国现阶段,政府缺位与越位的问题同时并存,反映到财政支出上主要是财政支出范围比较宽泛,财政支出压力很大,收支矛盾并没有因为近些年来财政收入的快速增长而得到缓解。西方市场经济发达国家实施绩效预算管理一般都是先经历了控制投入,不断细化预算,再逐步转向注重产出,赋予各支出部门预算灵活性的过程。然而,从每年审计工作报告中所揭示出来的问题看,我国目前各级财政运行和管理中资金被挤占、挪用、截留和损失浪费的问题一直都是需要下大力气解决的问题。在这种情况下实现预算绩效管理还要有个渐进的过程。当前在重视财政资金的使用绩效的同时,也要重视财政资金投入过程的控制,加强财政资金运行管理制度化、规范化建设,否则绩效预算管理改革就不会取得满意的结果。

  要推动建立科学合理的政府部门间预算管理职能分工。部门间预算管理职能的合理分工是提高预算管理绩效的制度性前提,当前还存在着一些影响财政支出效果和效率的问题。如一些固定资产投资等专项支出年初预算编制比较粗,不能有效配置项目;执行中因前期工作准备不足,使预算批复很慢;资金下达后,因主管部门与资金使用部门在项目安排或资金分配上意见不能达成一致,使有些资金到十二月份甚至在年底前几天才分配下去。试想,出现这样的情况,当年的资金不能在当年使用,怎么能发挥最优的效果。因此,实施预算绩效管理,必须严格各部门之间的科学管理,解决制约资金使用效益和效率提高的制度性和体制性的因素。

  市人大常委会预算监督顾问、北京大学教授刘怡:可引入专家机制评价预算绩效

  从2009年开始,广东省东莞市邀请我作绩效评价的异地专家,三年下来接触到近100个项目,主要做法是根据他们提供的非常详细的申请材料,由我们进行评价。这些项目最终被肯定的、被否定的、预算大量被削减的或者申报部门自己主动撤出申请的都有。评估中政府不是先给出倾向性意见,项目单位也没有因为我是评审专家来找我做工作,评估是比较客观的。

  评估中比较难的是可行性和合理性的分析。包括对项目安排的是否恰当,是不是一定要财政拿钱搞这个事情。例如我碰到过这样的情形,新买一个设备是3.5万元,一年的维护费用却要花5万元,这样的财政支出就不合理;再比如建一个系统申报预算1000多万元,但根据他们的硬件、软件要求,最后这个项目实际要花的钱是3000万元。如果给了初始投入,这个项目就成了无底洞,不得不追加投入。

  很多财政支出在可行性和合理性中还是有改进的空间,我自己能够参与、推进预算绩效管理制度建设的进程,自我感觉还是有很多收获的。

  市人大代表、北京市当代律师事务所合伙人、律师卫爱民:实行财政预算项目论证制度和理由书制度

  财政绩效评价制度是财政预算发展比较高级的阶段,从上世纪八十年代开始,公共财政的使用效率逐步提高,对解决社会矛盾起到了重要的作用。但是,实现财政预算绩效评价制度是有前提条件的,而这个前提条件如果解决不好,我们财政预算制度、财政监督都会出现偏差,我认为有以下几个重要的前提条件。

  第一,预算法是搞好人大预算监督的根本保障之一,建议抓住修改预算法的机会,明确规定预算法的立法目的是规范政府财政资金使用的范围,规范财政预算编制机关、执行机关、监督机关的职责,保证财政资金使用的廉洁性、高效性,保障人大及其常委会依法行使审批权、监督权,依法保障公民的知情权、建议权。

  第二,建立财政预算编制批准、执行、监督三位一体的新的国家预算体制,保证财政预算的准确性。在国家层面由发改、财政、各具有预算职能的单位共同组成预算委员会,明确财政部门作为预算的执行部门,同时设立人大预算审查委员会,大力加强人大财政预算监督的力度。

  第三,建立一套科学的财政预算科目体系,实现财政预算透明化、法制化。要完善预算科目,明确预算资金使用范围、预算内容。在预算编制程序、人大审查批准程序、预算公开及发布时间、预算执行及监督过程、决算以及绩效评价、责任追究等方面增强透明度,并通过法制化的途径维护预算的严肃性。

  建议北京市目前从以下方面推进工作,一是实行财政预算项目论证制度;二是最大限度的延长预算编制的时间;三是实行预算编列到“项”;四是实行预算理由书制度;五是建立科学的预算评价标准体系;六是加强人大监督,促进提高预算管理水平。

  西城区人大常委会副主任吴元增:建议市人大促进区县加强预算公开


  人大要处理好预算监督整体工作和绩效监督之间的关系。绩效监督是预算监督的一个部分,目前总体上来说还是事后监督,只是监督内容之一。市人大要推动预算监督地方立法,应合理考虑政府意见,解决好人大和政府之间的关系。比如说政府是否要定期向人大常委会报告,或者说人大常委会定期地听取政府关于绩效评价方面的专项工作报告,把这个问题从立法方面和程序设计方面加以解决。

  最后建议市人大在推进工作时,考虑同步促进区县加强预算公开,指导帮助区县人大深化预算监督工作。